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社会改革

让养老更有保障 推动养老金全国统筹

作者:  时间:2019-03-14

  全国政协委员、社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文表示,我国社保制度应学习美国,养老服务应采取多元化的供给方式,其中,国家采购并供给的是保障弱势群体的养老需求。郑秉文认为,要追求?#20998;?#24335;福利国家在中国是不现实的,?#20998;?#30340;高福利来自高税收,?#20998;?#30340;税收?#20219;?#22269;还要高,为什么我国的企业有到美国设厂,而没有到?#20998;?#21435;设厂的?就是这个道理。

  养老金问题关乎国计民生,一直以来?#38469;?#20844;众以及社会各界关注的焦点。2019年的政府工作报告中提出,今年我国要下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%。此外,呼吁已久的提高养老金统筹层次,也在今年的政府工作报告中有所体?#37073;?#25552;出要加快推进养老保险省级统筹改革。

  如何提高养老金统筹层次?养老金全国统筹?#32622;?#20020;哪些阻碍?老龄化到来给经济发展带来了哪些机遇?3月11日,新京报举办两会经济策沙龙,全国政协委员、原中国保监会副主席周延礼,全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成以及全国政协委员、社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文,对养老问题进行了探讨。

  周延礼:养老金全国统筹,注资社保基金是当务之急

  商业保险要发挥保障功能服务养老

  商业保险如何进一步服务好养老,要从两个方面考虑。

  第一,从保障功能角度。这次政府工作报告中,特别强调要增强保险的保障功能,如何发挥好保险保障功能,更好地服务于社会保险、养老保险是一项重要工作任务,也是改革的重点。

  第二,保险产品和保险服务。过去?#25913;輳?#25105;们尝试推动税?#26377;?#20859;老保险,在四个省做了试点,但业务规模不尽如人意。原因是什么?保险机构在产品营销上没有重视,要真正服务养老事业,保险公司付出成本是比较高的,但众多业务员优先考虑的是佣金问题,哪些产品佣金高,那些产品就好卖。养老保险产品要承担强?#19994;?#31038;会责任,要服务于社会经济发展,替国家分忧,将来也会有一定的社会地位,尤其是税?#26377;?#30340;养老保险产品,一定要加大推广和营销的力度,才能更好发挥保险保障作用。

  此外,税?#26377;?#20581;康养老保险,现在看来在社会上也是叫好不叫座,费了很大的工夫,但效果却不尽如人意。原因是什么?要深刻反思,从产品的设计,公司的营销策略,营销推动等方面?#23478;?#20570;一些思考。从服务上来?#25285;?#36825;些产品推销出去之后,很多后续服务是要跟进的,这方面保险机构?#24613;?#19981;足。

  做好养老保险产品的设计,要立足长远,做好统筹?#25165;牛?#20445;险要承担起真正的第三支柱职责。确切地?#25285;?#21830;业保险距离承担好职责,实现保险为养老第三支柱发挥作用的目标还任重道远。保险业还是要深入研究产品和服务的问题,重点在营销?#26041;?#20013;做好工作。跳出税优型养老产品范畴,一些储蓄型养老保险产品?#37096;?#20316;为第三支柱的一部分。但目前,长期保障型保险产品占比只有20%左右,谈不上作为一种商业型保险来承担第三支柱责任。

  简而言之,在产品和服务方面,商业保险要有顶层设计?#32479;?#36828;?#25165;擰?#36825;次中央对金融工作提出要求,做好金融供给侧结构性改革,保险产品的结构性改革也是一个重点。

  另外,保险在建立多层次养老社区方面可以有效发挥作用。目前,泰康人寿、中国人寿、太平人寿等保险公司在这方面有所布?#37073;?#24471;到了很多中等收入、中等偏高收入老年人群的欢迎。下一步,如何进一步发挥商业保险的资金运用功能,扩大多层次养老保险参与程度,是国家应该给予重点考虑的。

  要鼓励保险资金投入到多层次养老保险社区建设,相关部门能否在税收、土地、资金比例以及批地、用地等方面进行一些总体规划及考虑?对居家养老,社区养老,政府办的养老机构,商业性的养老机构都给予鼓励和支?#37073;?#20445;险业?#37096;?#20197;深入参与。希望政府结合保险业的资金特点、资产特点、业务特点给予政策支持。

  社会保障制度是稳定社会的?#25226;共?#30707;”

  如何落实养老金全国统筹?要有一个时间表。2015年党中央决定要做扶贫攻坚,要在2020年之前解决5000多万人脱困的问题,作为三大攻坚战之一,各省份都立下了“军令状?#20445;?#20859;老金全国统筹?#37096;?#20197;立个“军令状”。

  前两年,我在清华一个全球金融论坛上?#25285;?#35201;解决养老金全国统筹问题,一定要研究一套办法。当时我提出来要研究对社保基金注资的办法,国家相关部门也开展了研究,包括国有资产划拨、股份减持的资金注入、财政部预算当中列入等,我觉得社保基金注资应该是解渴的问题,是当务之急。

  第二个观点,管理社保基金,制定养老金制度,?#23478;?#31435;足于全国角度来思考和把握。我国有一个现实情况,区域发?#20849;?#24179;衡,地区各有特点。中国的人口主要集中在东南沿海,经济比较发达的地区也是东南沿海,但是一些资源却在西部、中部,要平衡好这些关?#25285;?#38656;要?#38477;?#30475;待。

  第三个观点,一定要站位高一点,从政治角度、社会稳定角度考虑问题。例如希腊,因为养老金的问题,整个社会闹得沸沸扬扬,政府频繁更换,带来了很大的社会问题。某种程度上,我认为社会保障制度,养老保险问题,甚至养老保险资金的管理与配置,都关系社会的稳定,处理好了是社会稳定的?#20849;?#30707;。一定要上升到这个高度来考虑,涉及养老金的发放及使用,无论如何?#23478;?#39640;度重视,要?#21672;?#22788;理。

  郑功成:老龄化能够带来经济社会发展新机遇

  老龄化并不可怕,可怕的是没有?#24613;?#30340;老龄化

  老龄化不仅带来人口结构的变化,也必然带来消费结构的变化,进而影响就业结构、产业结构,给经济、社会带来的影响是全面、深刻、持久的。

  但我一直不主张把老龄化看成是消极甚至负面的。古往今来,人类追求的最高目标就是长寿,改革开放以来,我国人均预期寿命提高了10岁以上,这应该是近40年来国家发展进步最具有综合意义的?#21103;輳?#25105;们应?#27809;?#21628;。

  老龄化并不可怕,可怕的是不健康的老龄化,没有?#24613;?#30340;老龄化。德国的人均寿命早已超过80岁,但依然充满着活力,德国依然是?#20998;?#30340;强盛大国,德国是健康的老龄化,?#20998;?#24456;多国家?#38469;?#20581;康的老龄化,很多70多岁的老人还在正常工作,其身体素质和自立自强精神特别值得我们敬佩。因此,健康中国建设特别需要重视健康老龄化。同?#20445;?#22312;老龄化向深度发展的进程中,如果相关制度?#25165;?#27809;有设计好,经济、物?#30465;?#26381;务?#27982;?#26377;?#24613;福?#24517;定带来老年人的生活危机、家庭生活的危机,当数量规模达到一个量级后,就会转变成社会危机。因此,我国需要尽快做好制度?#25165;?#21450;相关服务的?#24613;浮?/p>

  从老年人的需求出发,解决老有所养的问题需要一套完整的制度体系。其中,养老保险为老年人的基本生活提供经济来源,养老服务则是为老年人提供服务保障,养老服务与养老保险是老有所养的两大支柱性制度。在这两方面,我国都有所发展,但不平衡,养老金制度已经覆盖到所有老年人,但多层次体系还没有形成,大多数人的养老金?#20849;?#36275;以真正解除老年生活的后顾之忧;养老服务的发展更是滞后,总量供给不足、结构?#29616;?#22833;衡即是现实写照。此外,要解决失能老人的护理服务问题,还需要建立长期护理保险制度。

  近十多年来,我国在这些方面下了功夫,但总体而言,?#24613;傅没共?#20805;分。我对这个问题的解决比较乐观。近两年,国家明确了要构建以居家养老为主的养老服务体?#25285;?#26368;近中央也发布了有关文件,推进养老服务发展,长期护理保险试点也在15个城市进行,现在着力解决老有所养问题,还来得及。

  降低基本养老保险企业缴费率有四重意义

  基本养老保险全国统筹不仅明确写入2010年通过的《社会保险法》,也是国家“十二五规划”明确应该完成的目标任务,遗憾的是到现在还没有兑现。党的十九大报告明确提出,要尽快实现养老保险全国统筹,这个“尽快?#20445;业?#29702;解是“尽一切可能加快?#20445;?#26159;刻不容?#28023;?#26368;好明年能出台全国统筹的方?#31119;?#26368;迟2021年一定要实?#37073;?#29616;在已经进入倒计时。

  今年我国把养老金企业缴费比例降到了16%,大家只看到给企?#23548;?#36127;的一面,?#23548;噬险?#26159;“一箭多雕”的做法。减轻了企业的负担,稳定就业,劳动者有业可就,才有更充分的社保保障,这是第一层意思。

  第二层意思,是为全国统筹创造条件,基本养老保险全国统筹的核心要义是统收统支,各地必须统一费率,而?#20013;?#36153;率却是各地差异不小,有的地方单位缴费率是20%,有的是19%,而广东、浙江是14%,这次国?#21307;?#39640;于16%以上费率的地区统一降至16%,即为实现全国统一费率打下基础。

  第三层意思,养老保险缴费责任分担从失衡趋向相对均衡,即劳资双方要相对均衡,最好是德国的方式,用人单位与参保者个人各缴一半。过去,我国基本养老保险的企业缴费率20%,个人为8%,再加政府补助,个人缴费占基金总量之比不到1/5,这次将单位缴费?#24335;?#21040;16%,单位与个人的缴费负担就变成了2:1,用人单位与个人缴费开始走向相对均衡。

  第四层意思,可以为建立多层次养老金制度创造条件。建设多层次养老保险体系是我国养老保险改革的既定目标,也是最具国际共识的发展取向,但过去由于单位缴费率太高,企?#23548;任?#33021;力再为职工参加企业年金,也缺乏积极性,现在将单位缴费?#24335;?#21040;16%,将来还可能再降低,就能够给用人单位给员工建立企业年金留出空间。

  养老服务是大有前景的经济新增长点

  要解决老有所养的问题,既要有养老金,也要有养老服务、护理保险,这些?#38469;?#21457;展的新机遇。老年人的增加改变了我国的人口结构。如果不能满足老年人对美好生活的需要,我国经济将很难出现长期的增长,所以,满足老年人的生活需要、服务需要、护理需要,既是确保老年人生活质量的必由之路,也是国民经济的巨大发展空间。

  首先,养老金有巨大的发展空间,我国多数老年人即?#29992;?#20859;老保险制度的受益者每月的养老金还在100元左右,这意味着养老金还有很大的提升空间,这些养老金是资本的来源,同时也是支撑整个老龄产业的来源。此外,如何优化养老金制度体?#25285;?#20063;是下一步要考虑的问题,例如适当调低基本养老保险的替代率,将参加企业年金的劳动者比例从现在的5%左右提高至50%以上,让第三层次的商业性养老保险真正满足高收入阶层人士的养老需求,这必然会形成一个十分庞大的资产,成为支撑经济社会?#20013;?#21457;展的重要资金来源。

  养老服务的发展空间就更大了,?#19994;腳分?#19968;些国家考察?#20445;?#20102;解到一个失能老人大概需要1到1.5个工作人员为其提供护理服务。我国目前有约四千万的失能、半失能老人,即使其中的两千万人需要护理服务,那么就能带动两千万的劳动力就业。从这个意义来?#25285;?#25105;国的养老服务业应当成为经济发展的新增长点,而且是大有前景的新增长点,未来,老龄化在很大程度上会改变我国的产业结?#36141;?#23601;业机会,当然,也为市场资本提供巨大的投资机会。

  目前,我国也有大量产业资本、民间资本投向养老服务业,但由于政策不太精准,导致很多投资成了变相的房地产开发,这是不好?#21335;?#35937;。未来的发展一定要充分尊重老年人的意?#31119;?#25353;照分层分类的原则,用精准的政策来引?#27982;?#38388;资本真正发展好养老服务业,这应当是大有作为的产业,因为老年人口会越来越多,需要社会化服务的也会越来越多。所以,人口老龄化带给我国的不全是“危?#20445;?#36824;有“机”。不全是消极的,也有重塑国民经济结构、就业结构,进而带来新经济增长点的机遇。

  郑秉文:养老服务应采取多元化的供给方式

  当期收不抵支时点提早,减费同时要?#20174;?#32504;缪

  目前各国福利供给的方式几乎没有单一的方式,?#38469;?#28151;合式,既有国家供给的,也有市场供给的,这是两种不同的福利供给方式。问题在于,在这两个端点之间,有的模式是国家供给多一些,市场供给少一些;而有的则是国家供给的少一些,市场供给多一些。国家层面提供少的社会,多层次养老金制度就比较发达,相反,国家提供多的社会,第一层次很发达,而第二和第三层次会相对差一些。国家与市场的不同组?#24076;?#36825;是需要制度选择做出的决定。

  那么我国是什么情况?我们国?#19994;?#20859;老金制度绝大部分由国?#19994;?#21046;度供给,而来自第二、三支柱的供给则很少很少,甚至第三支柱刚刚起步。于是,国家供给的第一支柱负担很重,企业的名义缴费率很高,本来是交20%,前?#25913;?#36827;入新常态,供给侧结构改革期间降到了19%,现在政府工作报告宣布降到了16%。近期看,我们还能撑?#25913;?#26159;没问题的,但长期看肯定是有问题的,例如,降到16%之后,当期收不抵支的时点提早到2028年来临,花光累计结余的时点是2035年。即?#20849;?#38477;费,这个大趋势也是不可逆的,只不过可以推迟?#25913;?#26469;临而已。其实,全世界发达国家养老金的趋势都差不多,如何应对,这是一个世界性问题。

  另外,我国的新生儿出生数量越来?#32564;伲?016年1月1日,我国实行全面二孩,那年生了1786万个孩子,第二年是1723万,少了60多万,2018年只有1523万,比上一年少了200万,这意味着什么?意味着出生?#25163;?#26377;千分之十多一点。这是“老龄少子化”的标志性数据。如果说前?#25913;?#36825;个标志性数据还只是老龄化的话,那么,现在是“老龄化+少子化”。

  面对这些大趋势,所有国?#19994;?#25913;革手段都差不多,社保的本质是政治决定问题,要取得社会共识。今年企业降费,目的是为了“稳就业”。但另外一方面,我们也应该采取一些措施?#20174;?#32504;缪。

  政府应积极推动养老金全国统筹

  提高统筹层次,实现省级统筹,或实现全国统筹,重要目的之一就是为了提高制度的?#27801;中?#24615;。

  中国养老金要提高统筹层?#25105;?#32463;说了很多次,从1991年的中央文件就这样?#25285;?#20294;一直没有真正提高。2007年我国出台了3号文,规定只要各省份实现六个方面的统一,就算实行省级统筹了,其中包括费率统一、计发办法统一、省级预算等,到2009年,所有的省份都宣?#38469;?#29616;了省级统筹,于是,省级统筹这个任务就算“完成”了。但2012年国家审计总署对全国社保进行了审计,公布的审计结果是,即使按照“土规定”的“六统一”作为标准,也仍有17个省份没有实现省级统筹。那么什么叫“省级统筹?#20445;导?#19978;就是一个标准,就是实现省级政府层面的基金大收大支,只要实现了这个?#21103;輳?#23601;是省级统筹。作为一个学者,我希望中央政府积极推动养老金全国统筹,维护全民的利益,实现“真正的”省级统筹。

  养老服务应充分发挥市场的作用,?#20998;?#24335;福利在中国不现实

  关于养老服务的提供,现在有两种主要方式,一种是以国家提供为主;一种是以市场提供为主。我毫无疑?#25163;?#25345;后一?#37073;?#32654;国就是后一?#37073;?#21069;一?#27835;?#20010;人认为不适合中国,比如瑞典。

  为什么呢?因为美国的养老金制度和养老服务业制度?#38469;?#22810;层次的,可?#26376;?#36275;多层次的社会需求,国?#19994;?#36127;担也不重。当然如何借鉴,这具体要结合我国的国情。最基本的原则有几个,比如,第一,养老金制度也好,养老服务业也罢,国家要把弱势群体管起来,对贫困群体要有兜底的作用,这就是国家必须发挥的社会正义的作用。第二,三个支柱养老金特别发达,企业也特别有活力,企业的缴费率很低,比?#20998;?#25152;有国家都低,也比中国低。养老服务业特别发达,对有钱人来?#25285;?#20160;么高档的服务都能得到满足,美国提供的是多层次服务体?#25285;?#24456;穷的人也能活下去,很富的人,钱也能花出去。

  第三个原则,多层次的养老服务业国家没有政府亲力亲办的,即使对国家兜底的弱势群体,国家也只是用采购的办法,保证贫困人口的医疗、食品以及公共住房?#21462;?#20854;余的,由市场发挥作用,国家给与税收优惠政策支?#37073;?#36825;个原则和态度非常明确,我国养老服务业也应该是这样的。只有走?#38505;?#20010;模式,才能让这个社会稳定下来,各个群体才能各得其所。

  B06-B07版采写/新京报记者 潘亦纯 陈鹏 侯润芳

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